Directive de l'Union européenne

Une directive est un acte normatif pris par les institutions de l'Union européenne. Avec les règlements et les recommandations, les directives communautaires font partie du droit dérivé de l'Union européenne.

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Droit de l'Union européenne
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Traités :

… sur le fonctionnement de l'Union (t. de Rome)
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Une directive est un acte normatif pris par les institutions de l'Union européenne. Avec les règlements et les recommandations, les directives communautaires font partie du droit dérivé de l'Union européenne.

À la différence d'un règlement communautaire qui s'applique complètement et directement, une directive donne des objectifs à atteindre par les pays membres, avec un délai. Ce délai permet aux gouvernements nationaux de s'adapter à la nouvelle réglementation.

Présentation

Une directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en lui laissant la compétence quant à la forme ainsi qu'aux moyens ; en d'autres termes, la directive est un texte adopté au stade de l'Union européenne qui fixe des règles que les États membres doivent inclure dans leur législation interne (on parle de «transposition» en droit national). Les États disposent pour ce faire d'un délai de transposition.

Selon l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne[1][2], la directive fixe un but à atteindre, mais laisse aux États le choix des moyens pour y arriver. Ainsi contrairement aux règlements, les directives ne sont pas d'application directe dans les droits internes, elles nécessitent par conséquent une intervention des États, mais cette intervention n'est pas assimilable à une mesure de réception, comme en droit international.

En France comme dans les autres États membres, si on estime que 75 % de la législation provient des directives européennes, ce pourcentage ne doit pas induire en erreur. En effet, la forme à donner à cette transposition reste, selon l'article 288, de la compétence des parlements et des autorités nationales. Il ne s'agit par conséquent pas d'une simple traduction de normes élaborées par les institutions communautaires et inscrites telles quelles dans le droit interne. Les directives sont des «lois-cadres», certes obligatoires quant à leur but dans la mesure où elles lient les États membres quant au résultat à atteindre, mais ce sont les autorités nationales qui définissent la forme de ce résultat en droit interne.

Processus d'élaboration d'une Directive

Bien que la Directive au sens propre soit un acte normatif du Conseil des ministres, son élaboration et son adoption prennent du temps et sont marquées par plusieurs étapes. Plusieurs institutions interviennent dans ce processus et surtout le "triangle institutionnel" :

Les règles et les procédures de décision au sein de l'UE sont définies dans les traités fondateurs[3]. En théorie, il appartient à la Commission de proposer de nouveaux actes législatifs européens et au Parlement et au Conseil de les adopter. La Commission et les États membres se chargent ensuite de les appliquer. La Commission veille à leur respect.

Proposition

La Commission européenne, composées des commissaires appelés par les Etats membres, élabore et adopte une proposition de directive qu'elle soumet au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen.

Élaboration

La proposition de la Commission suit alors généralement, 2 voies parallèles en vue de sa présentation au Conseil de l'Union européenne d'une part et du Parlement européen d'autre part.

Adoption

Peut-être par le Parlement européen

Bien que la Directive soit un acte normatif du Conseil de l'UE, suivant le domaine traité, le Parlement européen, composé des représentants des citoyens de l'Union, a plus ou moins de pouvoir d'intervention dans l'adoption d'une Directive. Les 3 principales procédures à sa disposition sont :

Toujours par le Conseil de l'Union européenne

Le Conseil de l'Union européenne, composé de ministre de chaque État membre, examine le texte qui lui est proposé. Suivant le domaine traité et la procédure suivie, il peut ou doit tenir compte de l'avis du Parlement. Une fois adopté par le Conseil, le texte devient une Directive européenne au sens propre du terme.

L'étape suivante est la transposition.

Transposition

En général, la directive fixe le délai au terme duquel la législation transposée doit être adoptée. La transposition et l'application (implémentation) ne doivent pas être confondues. L'implémentation ne vise pas uniquement la transposition formelle mais l'ensemble des mesures qui concourent à la mise en œuvre effective de la directive (information, formation, incitation, mise en œuvre de sanctions administratives, civiles et pénales, etc. ).

Un suivi rapproché de la transposition est assuré par la Commission européenne. Les mesures nationales doivent être notifiées à la Commission dans les délais requis. Une procédure spéciale de Notification Assistée par Ordinateur a été mise en place à cet effet.

Les retards de notification ont un impact négatif sur l'harmonisation des lois, la réalisation du marché unique, la protection des citoyens et de l'environnement La législation transposée intéresse l'ordre public. De fait, le retard ou l'absence de transposition d'une directive permet surtout aux requérants privilégiés (institutions et États membres) d'engager un recours en carence ou en responsabilité à l'encontre de l'État défaillant. Des progrès en matière de délais ont été enregistrés par le dernier Tableau du Marché Intérieur. Cependant en juillet 2008, le nombre des directives non transposées s'élevait toujours à 467.

Le manque d'harmonie de la législation transposée avec la directive est sanctionné par les juridictions européennes comme portant atteinte à l'objectif poursuivi par la directive. Ceci concerne surtout la libre circulation des produits et services, pour laquelle des différences de législation cachent fréquemment des «obstacles aux échanges». Dans son avis 3/2005[4], la Cour des comptes européenne note que la transposition d'une directive sera incorrecte si elle n'est pas conforme à la directive d'origine : «Même si cet objectif a été atteint pour la majorité des modifications proposées, la Cour observe que, sur plusieurs points, la transposition de la directive manque de cohérence, surtout du fait :

Si un État membre n'adopte pas une législation compatible, la Commission Européenne peut initier à son encontre des poursuites. Ces poursuites sont à la fois coûteuses et habituelles. Au 1er mai 2008, on dénombrait 1 298 procédures d'infraction ouvertes contre les États membres (voir le Tableau d'affichage du Marché intérieur [5]).

Mise en œuvre

Une fois mises en vigueur, on sait que les lois ne sont pas toutes appliquées de manière satisfaisante. Il convient d'avoir à l'esprit l'exemple des limites de vitesse dont l'observation par les automobilistes a pris plus de 100 ans. L'implémentation des directives rencontre des difficultés identiques. C'est pourquoi, les directives les plus récentes tendent à énoncer des indicateurs mesurables et échelonnés dans le temps afin d'assurer leur mise en œuvre effective. Cette pratique est spécifiquement remarquable dans le domaine de l'environnement.

Pour atteindre ces objectifs, les États membres sont confrontés au problème du coût de la législation pour leur économie. La conformité présente le plus fréquemment des avantages notoirement supérieurs aux inconvénients mais des différences d'efficience dans l'application des lois existent. Ainsi on observe que le coût d'implémentation des lois fluctue sensiblement d'un État à l'autre. Selon la Commission, le coût annuel d'implémentation aux Pays-Bas peut être reconnu comme représentatif (3, 5 % du PIB - Com 2006 - 691).

Pour perfectionner la situation et disséminer les meilleures pratiques, la Commission a lancé le programme «mieux légiférer» qui se propose de diminuer sensiblement les coûts d'implémentation injustifiés : «La plupart des coûts génèrés par la législation portent sur les investissements (par exemple installation d'équipement de sécurité) nécessaires pour se conformer à la loi. Mais il existe d'autres coûts à caractère administratif, tels que ceux génèrés par l'obligation de faire rapport sur telle ou telle activité. Ces coûts doivent être réduits quand cela est envisageable sans compromettre la réalisation des objectifs de la législation. L'expérience des États membres démontre que les autorités publiques peuvent faire énormément pour faire diminuer les charges administratives injustifiées dues à la législation – on estime que les bénéfices économiques d'une telle action correspondent à une augmentation du PIB pouvant atteindre 1, 5 %, soit jusqu'à 150 milliards d'euros» (Com 2006 -689). La Commission s'est assignée l'objectif ambitieux de diminuer d'un quart ces dépenses injustifiées d'ici 2012. Cet objectif avait été énoncé avant la Crise de 2008. Pour la majorité des décideurs européens, il est clair actuellement que ces objectifs doivent être dépassés et que la question de le perfectionnement des processus de décision et de mise en œuvre devient une priorité de tout premier ordre (cf. à ce sujet les Journées Européennes de l'Informatique Juridique qui se sont tenues à Paris en décembre 2008).

Droit européen et droit national

L'Union émanant de traités, juridiquement parlant, elle ne fait pas de lois et ses actes n'ont de valeur légale qu'une fois transposés ou mis en œuvre par les institutions nationales. En effet, suivant la lettre des traités, une directive commande à des institutions (de l'Union ou des États membres) et non pas aux individus (rôle de la loi), en fixant des «objectifs» qui lient les États membres «quant aux résultats à atteindre». Nombre de directives établissent cependant désormais des règles en détail, conçues pour être directement transposées dans la loi nationale.

Cependant, la nature juridique de l'Union européenne a changé progressivement. Plusieurs facteurs ont convergé pour affirmer la primauté du droit communautaire sur celui des États membres.

Aucun juriste ne remettait en question la primauté des constitutions nationales sur les traités... avant que la construction européenne ne prenne une ampleur grandissante. Ce furent dans un premier temps deux arrêts[6] de la Cour de Justice européenne affirmant que «la communauté forme un nouvel ordre juridique de droit international, au profit duquel les états ont limité, quoique dans des domaines restreints, leurs droits souverains»[7] et que «l'article 12 du traité instituant la CEE produit des effets immédiats et génère dans le chef des justiciables des droits individuels que les juridictions internes doivent sauvegarder». S'en est suivi une absence de réaction des États membres, dans un contexte européen où la question avait toujours peu de portée pratique. Puis en 1998 (arrêt Sarran[8]), le Conseil d'État français réaffirma la primauté de la constitution nationale[9]. Cependant, l'article 88-1 de la Constitution dispose que «La République participe aux Communautés européennes ainsi qu'à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences», et l'article 55 affirme quant à lui que «Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou acceptés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.» Ainsi, le Conseil constitutionnel juge que «la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse[10] contraire de la Constitution»[11]. Aussi, dans une décision plus tardive, il déclare : «la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti»[12]. Par la suite, le Conseil d'État déclare dans une décision rendue en 2007 qu'il est de son ressors dans le cadre de la contestation d'une directive «d'examiner directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées»[13] dans le cas où aucune législation communautaire ne protégerait déjà les dispositions et principes défendus par la Constitution française, invoqués pour contester la directive.

Dans ce cadre incertain, on peut par conséquent s'interroger sur l'autorité juridique d'une directive européenne comparé à la constitution elle même[14], sa supériorité comparé à la loi étant acquise. En effet, en France, les directives européennes trouvant leur légitimité directement au sein de la constitution (leur donnant ainsi un statut potentiellement constitutionnel), que se passerait-il si des clauses d'une directive entraient en contradiction avec des dispositions constitutionnelles ? Cela dépendrait-il de la nature de ces dispositions, «expresses»[10] ou non, ou encore des principes inhérents à l'«identité constitutionnelle de la France» ?

Ainsi, en janvier 2003, le Parlement français fut-il contraint de modifier un article d'une loi qu'il avait jusque là adoptée à l'unanimité, disposant qu'«un élément isolé du corps humain ou, autrement produit par un procédé technique, y compris la séquence ou la séquence partielle d'un gène, ne peut former une entité brevetable», sur injonction de la Cour de justice européenne. Le Conseil constitutionnel français a ainsi reconnu les engagements européens de la France comme une disposition constitutionnelle. Il admet mais aussi nombre des clauses de la constitution nationale n'aient plus aucune portée pratique, sans cependant les supprimer ou les modifier[réf.  nécessaire], car l'Union, pour imposer la légalité de ses actes, doit totalement recourir aux moyens institutionnels des États membres qui transforment les décisions européennes en lois nationales.

Après le Traité de Rome

L'article 288 du TFUE dispose que «la directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales le choix quant à la forme ainsi qu'aux moyens». C'est une véritable obligation de résultat, qui n'est pas forcément respectée par les États membres : au 18 mars 2004, le Journal Les Échos dénombrait 108 directives non transposées en France[15]. La Cour de Justice de l'UE reconnaît à présent que les directives ont un «effet direct». Prises par le Conseil ou la Commission, les directives doivent être publiées au Journal officiel de l'UE (JOUE) [16].

Valeur juridique de la directive non transposée

Les directives devenant particulièrement précises, la question s'est posée de leur valeur juridique[Où ?] au-delà du texte des traités. Par contre les particuliers peuvent en bénéficier si ces 4 conditions sont réunies :

Position de la CJUE

La Cour de justice de l'Union européenne a commencé par accroître leur valeur juridique en admettant leur effet direct avec ses arrêts Franz Grad c/ Finanzamt[17] et Van Duyn[18]. Elle a ainsi admis que les justiciables puissent s'en prévaloir en l'absence de transposition (ou après une directive mal transposée) sous certaines conditions :

Position du Conseil d'État français

La jurisprudence Cohn-Bendit

Le Conseil d'État a refusé cette évolution avec l'arrêt Cohn-Bendit du 22 décembre 1978 en décidant que les directives communautaires «ne peuvent être invoquées à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif individuel à défaut de toute contestation de sur la légalité des mesures réglementaires prises pour se conformer à cette directive»[19].

Il a ensuite énormément nuancé sa décision en admettant l'effet direct de la directive dans de nombreuses hypothèses, pour finir par reconnaître (en contradiction avec la jurisprudence Cohn-Bendit) la possibilité pour le justiciable de se prévaloir des dispositions d'une directive non transposée[20].

Les tempéraments

Le Conseil d'État a distingué selon la nature de l'acte attaqué, réglementaire ou individuel.

Pour les actes réglementaires
Pour les actes individuels

Le revirement de la jurisprudence Perreux

Par un arrêt du 30 octobre 2009[20], l'assemblée du contentieux du Conseil d'État a décidé que «tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, quand l'État n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires.»

Veille juridique des entreprises

Les entreprises européennes font le plus souvent une veille régulière sur les directives en cours ou à venir.

Quelques directives

Article détaillé : Liste thématique de directives européennes.

Notes

Sources

Références

  1. Texte intégral sur EUR-Lex
  2. anciennement, article 249 du Traité CE
  3. Traité sur l'Union européenne, Traité instituant la Communauté européenne, Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique.
  4. Texte intégral
  5. http ://ec. europa. eu/internal_market/score/index_fr. htm
  6. Van Gend en Loos, 1963 et Costa c/ Enel, 1965
  7. On peut aussi lire : «le transfert opéré par les états, de leur ordre juridique interne au profit de l'ordre juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité, entraîne par conséquent une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de communauté»
  8. Consulter sur Conseil d'État, Legifrance ou Conseil Constitutionnel
  9. «Considérant que si l'article 55 de la Constitution dispose que "les traités ou accords régulièrement ratifiés ou acceptés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie", la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle»
  10. Autrement dit citée clairement et explicitement dans la Constitution, la jurisprudence du Conseil étant exclue, cf. commentaire aux cahiers [1]
  11. Conseil Constitutionnel aussi disponible sur Legifrance
  12. Conseil Constitutionnel aussi disponible sur Legifrance
  13. Conseil d'État ou Legifrance
  14. voir Marie-Françoise Bechtel, Supériorité de la norme européenne et protection de la Constitution : état des lieux, colloque «Peut-on se rapprocher d'un régime présidentiel ?», 5 nov. 2007. Attention, l'ensemble des citations de cet article n'ont pas pu être vérifiées par les sources qui y sont citées.
  15. au 13/14 févr. 2004
  16. art. 297 TFUE
  17. Texte sur EUR-Lex
  18. Texte sur EUR-Lex
  19. CE, ass., 22 déc. 1978, Min. int. c/ Cohn-Bendit : Rec. CE 1978, p. 524 / Décision n°11604 sur Conseil d'État ou Legifrance
  20. CE, ass., 30 oct. 2009, n°298348, Mme Perreux / Consulter sur Conseil d'État ou Legifrance
  21. CE France nature environnement[réf.  incomplète]
  22. Décision n°87753 sur Conseil d'État ou Legifrance
  23. Arrêt sur EUR-Lex
  24. Consulter sur Conseil d'État ou Legifrance

Bibliographie

Compléments

Liens externes

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