L'asile en France est , selon l'OFPRA, «la protection qu'accorde un État d'accueil à un étranger qui ne peut, contre la persécution, bénéficier de celle des autorités de son pays d'origine^[1]». C'est un droit accordé aux personnes à qui s'est vu consacrée la qualité de réfugié ou octroyé le bénéfice de la protection subsidiaire. Le plus fréquemment, c'est en application de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés modifiée qu'est reconnue la qualité de réfugié.

Le droit d'asile et le statut de réfugié dans les textes

Outre les sources de droit international et de droit européen, le droit d'asile tire en France sa valeur constitutionnelle du préambule de la Constitution de 1946 (alinéa 4 du préambule) et de la Constitution de 1958 (article 53-1^[2]). Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) précise son régime au livre VII, qui résulte de la loi du 10 décembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952. Le CESEDA a récemment été modifié par la loi du 20 novembre 2007^[3]. Ces derniers changement concernent surtout :

• Le transfert de compétence en matière de décision d'attribution de l'asile du Ministère des affaires étrangères au Ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Développement solidaire (MIIINDS).
• En matière d'asile à la frontière l'instauration d'un recours suspensif enfermé dans un délai de quarante huit heures (art. L-213-9^[4] du CESEDA), pour remplacer le recours en référé non suspensif mais sans limite de temps.
• Le remplacement de la Commission des recours des réfugiés par la Cour nationale du droit d'asile.

Demande d'asile

Généralités

La demande de séjourner en France au titre de l'asile est faite auprès du représentant de l'État dans le département (c'est-à-dire généralement le préfet) ou du préfet de police à Paris. Elle peut aussi être faite auprès d'un consulat français à l'étranger. Dans le cas où la demande est déposée sur le territoire, il ne peut être refusé d'étudier cette demande pour le simple motif que la personne est entrée sur le territoire national de manière irrégulière (application de l'article 31-2 de la Convention de Genève). En l'attente de l'audition par l'OFPRA du requérant et du traitement de la demande, ce dernier reçoit un récépissé de demande d'asile. Ce récépissé, valable généralement trois mois est une autorisation provisoire de séjour (APS) et n'autorise pas à travailler. Le renouvellement du récépissé est envisageable jusqu'à la fin du traitement de la demande. Durant cette période d'attente, sous certaines conditions, et s'il n'est pas en procédure prioritaire, le demandeur peut toucher l'allocation temporaire d'attente (ATA) qui équivaut plus ou moins à 10 euros par jour. Il peut aussi occasionnellementrecevoir un logement en CADA. Il est toujours particulièrement complexe aux demandeurs d'asile dont la demande est en cours de traitement et qui ne disposent pas de documents d'identité autres que leur autorisation provisoire de séjour d'avoir accès à un compte bancaire ce qui est contraire au droit au compte inclus dans la loi française^{[réf.  nécessaire]}.

Les clauses de refus de séjour dans le cadre des demande d'asiles

Aucune condition de rejet d'office des demandes d'asile n'existe en France. Par contre il existe quatre circonstances dans lesquelles ces demandes peuvent être instruite dans une procédure prioritaire, sans droit au séjour en France pendant l'étude des dossiers :

• la demande relève de la compétence d'un autre État européen (règlement CE 343/2003 du 18 février 2003, dit aussi "accords de Dublin II" ^[5]). Dans ce cas, et seulement de ce cas, l'OFPRA se déclarera incompétent et n'instruira pas la demande ;
• l'étranger a la nationalité d'un pays reconnu comme sûr (16 pays en mai 2009 dont la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, le Mali, la Mongolie, le Sénégal, le Cap Vert ou d'un pays pour lequel l'OFPRA a fait jouer la clause 1 c 5 de la convention de Genève (retour à la démocratie ou stabilisation d'une situation de conflit, par exemple : le Chili ou récemment la Sierra Leone)  ;
• la présence de l'étranger forme une "menace grave à l'ordre public" ;
• la demande d'asile est l'objet d'un recours abusif à cette procédure (identités et demandes multiples, tentative de faire obstacle à une mesure de reconduite à la frontière, etc.. ).

Procédure

Sur le plan administratif le demandeur d'asile a deux interlocuteurs : la préfecture qui statue sur ses conditions de séjour en France pendant l'étude de sa demande d'aile et l'OFPRA qui étudie les motifs de sa demande.

La préfecture effectue les vérifications en premier lieu les conditions d'instruction de la demande d'asile surtout grâce à la base de données Eurodac, commune à l'ensemble des Etats signataires de la Convention (Pays de UE + Norvège + Suisse), contenant les empreintes digitales des demandeurs d'asile enregistrés par des Etats membres. Si rien ne s'y oppose le demandeur d'asile est admis au séjour en France et reçoit un dossier (dit "liasse OFPRA") à remplir ainsi qu'à remettre sous 21 jours. Dans ce dossier, le demandeur doit formuler la demande d'asile par écrit et en langue française. Il doit montrer à travers un récit circonstancié et personnalisé qu'il a été persécuté ou qu'il était en danger dans son pays et que les institutions de ce dernier n'étaient pas en mesure d'assurer sa protection. Il doit joindre les documents prouvant les risques qu'il court dans son pays s'il en possède. Ces documents doivent être traduits en français^[6] par un traducteur assermenté à la charge du demandeur. Il est aussi envisageable (dans certains délais) de faire parvenir des compléments à la demande d'asile (documents ou compléments au récit) à l'OFPRA après l'envoi de la demande d'origine en accompagnant, plutôt, les nouveaux documents du numéro de dossier du demandeur.

La demande est ensuite étudiée par un officier de protection, qui peut recevoir le demandeur en entretien (l'OFPRA procure alors un interprète si indispensable), et qui propose ensuite une décision à son supérieur hiérarchique.

Dans le cadre d'une procédure prioritaire l'OFPRA est censé répondre à la demande sous quinze jours. En cas de rejet de cette demande le demandeur se trouve aussitôt en situation irrégulière sur le territoire français.

Possibilités de recours

En cas de rejet de la demande d'origine, un recours est envisageable auprès de la Cour nationale du droit d'asile devant laquelle le requérant peut se faire assister d'un conseil et a droit à un interprète. L'aide juridictionnelle pour cette procédure contentieuse n'est disponible que occasionnellemen. Cependant, le dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle suspend le délai dans lequel le recours doit être déposé jusqu'à la décision (ou non) d'attribuer cette aide au demandeur. La question de savoir si le conseil auquel a droit le requérant doit nécessairement être un avocat n'a pas encore été tranchée et pourrait l'être par le Conseil d'État en cas de contentieux à cet égard. Des compléments au recours peuvent être envoyés à la cour, qui doit tenir compte de ces éléments s'ils sont produits avant la clôture de l'instruction (qui a lieu trois jours francs avant l'audience).

Les demandeurs déboutés de cette Cour peuvent se pourvoir en cassation devant le Conseil d'État, qui ne peut examiner que des questions de droit. En raison du ministère obligatoire d'avocat aux Conseils pour leur défense, il est rarement fait usage de ce type de recours.

Faits nouveaux et réouverture du dossier

En cas de survenue d'un fait nouveau pertinent, ou si le demandeur apprend tardivement l'existence d'un fait ancien, il peut demander un nouvel examen (appelé «réexamen» ou «réouverture») de son dossier par l'OFPRA. Ceci ne forme pas une procédure d'appel, mais un renouvellement de la procédure d'origine. Elle se déroule par conséquent de nouveau devant l'OFPRA et est susceptible de recours devant la CNDA puis devant le Conseil d'État.

L'asile à la frontière^[7]

La demande d'entrée en France au titre de l'asile

Si un étranger sur le point d'entrer en France se voit refuser l'admission sur le territoire, il peut être maintenu en zone d'attente. Il peut alors demander l'admission au titre de l'asile. La division de l'asile à la frontière de l'OFPRA procède à un entretien individuel avec le demandeur et donne un avis sur le caractère "manifestement infondé"^[8] de sa demande. La notion particulièrement subjective de "manifestement infondé" offre une très large marge de manœuvre à l'OFPRA et a donné lieu à de nombreux débats sur le plan juridique. S'agissant des transporteurs, le Conseil constitutionnel considère que, pour déterminer si une demande est manifestement infondée, on doit examiner cette demande «sans avoir à procéder à aucune recherche»^[9].

De plus, la décision de l'OFPRA ne forme qu'un avis consultatif qui ne lie pas le Ministre de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Codéveloppement à qui revient la décision d'admission ou de rejet.

Si la demande est finalement reconnue comme "manifestement infondée", l'étranger se voit refuser l'accès au territoire, il sera alors maintenu en zone d'attente au cours du temps strictement indispensable à son départ et sera renvoyé vers son lieu de départ ou vers "tout pays dans lequel il sera légalement acceptable". Cependant, le transport vers toute destination autre que la ville de provenance sera aux frais du demandeur d'asile. Aussi, dans le cas où le demandeur serait de provenance inconnue, il est alors renvoyé dans le pays de sa nationalité. Si dans ce dernier cas il ne dispose d'aucun document prouvant sa nationalité, il est alors présenté aux consulats du pays dont il dit être originaire.

Si la demande d'asile du demandeur n'est pas, à ce stade, reconnue comme manifestement infondée, cela ne veut pas dire qu'il se verra accorder l'asile après son entrée en France. Il reçoit un sauf-conduit qui lui autorise l'entrée sur le territoire français ainsi qu'un séjour de huit jours pour déposer une demande en bonne et due forme auprès de la Préfecture qui transmettra sa demande à l'OFPRA de la même façon que toute procédure entamée sur le territoire. Les mineurs peuvent théoriquement déposer leur demande directement auprès de l'OFPRA.

Le recours en cas de refus

Suite à l'arrêt de la CEDH du 27 avril 2007, le gouvernement a pris des dispositions pour modifier la procédure de l'asile à la frontière. En cas de refus de la demande d'entrée en France au titre de l'asile, un seul recours^[10] est envisageable devant le tribunal administratif compétent. Ce recours doit être déposé dans les quarante-huit heures (de minute à minute) à partir de la notification de refus à l'étranger présent en zone d'attente dans une langue qu'il comprend, le procès-verbal de notification de la décision faisant foi. Ce recours est suspensif de toute mesure de ré-acheminement. Le droit d'asile étant reconnu par le Conseil d'État comme une liberté principale au sens de l'art. L521-2 du Code de justice administrative, son refus peut faire l'objet d'une saisine du juge des référés qui doit statuer dans l'urgence.

Cependant, dans la mesure où les personnes maintenues en zone d'attente privées de liberté, sont fréquemment non francophones et ne disposent pas nécessairement des fonds servant à recruter un avocat, il est envisageable de s'interroger sur l'effectivité de ce recours. En effet, il est complexe d'imaginer la rédaction d'un tel recours en français, incluant (comme requis par la loi) des éléments de droit et de fond, en un délai de quarante-huit heures à moins que son auteur ne soit francophone et juriste en droit français ce qui dans le cas de la majorité des demandeurs d'asile a peu de chances de se produire. En effet, un recours hâtif prévoyant d'être régularisé à l'audience aurait de grandes chances d'être rejeté au tri par les magistrats du tribunal administratif comme le permet le CESEDA. Aussi, même dans le cas de dépôt d'un recours (ce qui suppose le recrutement d'un avocat) de nombreuses erreurs ont été commises, et de nombreuses personnes en cours de procédure ont été renvoyées dans leur pays de provenance ou ont subi des tentatives d'embarquement.

Les différentes formes de protection

1 Le statut de réfugié

Il est délivré sur l'un de ces trois fondements :

• L'asile conventionnel : en application de la convention de Genève du 28 juillet 1951 sur les réfugiés. Cette convention s'applique à «toute personne qui (... ) craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays.»
• L'asile constitutionnel : suivant le principe posé dans les Constitutions de 1793 («[Le Peuple français] donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. - Il le refuse aux tyrans»), de 1946 («Tout homme persécuté à cause de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République») et de 1958, l'article L711-1 CESEDA dispose : «La qualité de réfugié s'est vu consacrée à toute personne persécutée à cause de son action en faveur de la liberté[... ]»^[11][12].

L'asile constitutionnel obéit aux mêmes règles de procédure et offre la même protection que l'asile conventionnel, c'est seulement le fondement juridique qui est différent. Les autorités responsables de l'examen de la demande sont aussi l'OFPRA et la CNDA.

• Le HCR exerce son mandat sur le demandeur

2 La protection subsidiaire

Le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé à «toute personne qui ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié (…) et qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes :

• la peine de mort ;
• la torture ou des peines ou traitements inhumains et dégradants ;
• s'agissant d'un civil, «une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne dans un contexte de violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international.»

Jurisprudence relative au contentieux du droit de l'asile

Jurisprudence du Conseil constitutionnel

• La décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986 déclare que le principe du droit d'asile est mis en œuvre par la loi et les conventions internationales avec l'autorité supra-législative reconnue aux traités par l'article 55 de la Constitution.
• La décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 reconnaît la pleine valeur constitutionnelle du droit d'asile tel que reconnu par l'alinéa 4 du préambule de 1946.

Jurisprudence du Conseil d'État

• CE Ass. Dakoury, 13 décembre 1991, N° 120560 : l'étranger doit pouvoir séjourner provisoirement sur le territoire.
• CE ord. réf. 12 janvier 2001, Mme Hyacinthe : la notion de liberté principale (dans l'exercice d'un référé-liberté) englobe le droit constitutionnel d'asile et par conséquent le droit de solliciter le statut de réfugié.

Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

• Arrêt Gebremedhin (Gaberamadhien) c. France, 26 avril 2007 : violation par la France de l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, combiné avec l'article 3, à cause de l'absence en zone d'attente d'accès à un recours de plein droit suspensif contre les décisions de refus d'admission et de réacheminement, tandis qu'il y a des motifs sérieux de croire que le requérant court un risque de torture ou de mauvais traitements dans l'État de destination.

Un asile limité : la protection subsidiaire

La loi du 10 décembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile^[13] a créé un «guichet unique» des demandeurs auprès de l'OFPRA et de la Cour nationale du droit d'asile, qui statuent sur le statut de réfugié et sur la protection subsidiaire (en cas de menaces graves comme la peine de mort, les traitements inhumains et dégradants ou la menace directe et individuelle dans un contexte de conflit interne ou international). Cette loi a limité le droit d'asile par deux notions :

• Selon la notion d'asile interne, la demande d'asile peut être rejetée si l'étranger «peut vivre normalement» sur une portion du territoire de son État d'origine.

Critiques de la situation française

Certaines personnes disent que le droit d'asile fait quelquefois l'objet d'entorses de la part de l'administration française. Ainsi, selon des associations, le préfet de police de Paris a été condamné en 2006 et 2009 pour ne l'avoir pas respecté en refusant de délivrer des récépissés fonctionnant comme titre de séjour provisoire en attente de l'examen de la demande d'asile, alléguant l'insuffisance de l'adresse (associative) apportée ^[14]. Selon l'ANAFE, une demandeuse d'asile qui avait fait l'objet d'un refus d'admission sur le territoire au titre de l'asile a été, le 4 juin 2009, renvoyée dans sa ville de provenance, avant l'expiration du délai de recours (suspensif) contre ce refus^[15].

Violations de droits de l'homme et condamnations de la France par la CEDH

Suite à l'arrêt Gebremedhin (Gaberamadhien) c. France pris par la CEDH condamant la France à cause de l'absence d'un recours suspensif en cas de refus d'une demande d'entrée en France au titre de l'asile pour des demandeurs localisés en zone d'attente, le gouvernement français a modifié le CESEDA, introduisant la possibilité d'un nouveau recours. Ce recours est suspensif jusqu'à la décision du juge administratif, en exclut tout autre (surtout le référé-suspension et le référé-liberté) et doit être formulé dans les quarante huit heures qui suivent la notification du refus. De nombreuses organisations ont dénoncé la non-effectivité de ce nouveau recours à cause de son particulièrement court délai pour des personnes privées de liberté fréquemment non francophones et non juristes. Un projet de loi a été proposé au Sénat, proposant des modifications visant à perfectionner l'effectivité de ce recours.

En novembre 2008, le gouvernement français a renoncé à participer à un renvoi groupé avec le Royaume-Uni de demandeurs d'asile vers l'Afghanistan suite à l'adoption par la CEDH de mesures provisoires contre lui, arguant un problème de "plan de vol"^[16]. Le dépot de recours devant la CEDH n'avait été rendu envisageable que par la présence de la Cimade dans le centre de rétention de Coquelles. En janvier 2008, la CEDH a aussi pris des mesures provisoires pour suspendre le renvoi depuis l'une des zones d'attente de Paris de demandeurs d'asile originaires de Tchétchénie et du Sri Lanka.

Situation sociale des demandeurs d'asile

Les demandeurs d'asile ne reçoivent l'ATA que si ils ont demandé une prise en charge sociale en centre d'accueil pour demandeurs d'asile et si, cas le plus problématique^{[réf.  nécessaire]}, ils ont compris les démarches à accomplir. D'autre part, ils n'ont pas le droit de travailler dans l'attente du traitement de leur demande. Certains d'entre eux travaillent illégalement ou vivent dans la précarité ou grâce avec tiers. En octobre et novembre 2008, des demandeurs d'asile sans logis quelquefois épaulés par des associations ont investi divers locaux inoccupés (surtout une gendarmerie désaffectée et des anciens locaux de l'IRD) dans l'absence d'autres possibilités d'hébergement ^[17].

Établissement de visas de transit aéroportuaires (VTA)

De nombreux demandeurs d'asile parviennent au territoire français grâce à la prise de vols ayant une escale en France vers d'autres destinations. Le gouvernement français a pris la décision d'instaurer des visas de transit aéroportuaires, rendant impossible l'escale en France sans visa pour les nationalités de pays particulièrement instables dont sont originaires les demandeurs d'asile les plus nombreux. Cela a eu pour effet de diminuer ou alors de faire disparaître (surtout dans le cas des Tchétchènes) les demandes d'asile à la frontière pour ces nationalités^[18].

Abus du droit d'asile

D'après Maxime Tandonnet^[19], la majorité des demandeurs d'asile engagent la procédure de demande non pour obtenir l'asile, mais pour obtenir les avantages que leur donne cette procédure : droit de résidence temporaire en France pendant l'instruction du dossier (sans assignation à résidence comme en Allemagne), droits sociaux, faible risque de reconduite pour les demandeurs déboutés (qui forment la majorité des demandeurs) qui restent sur le territoire français, probabilité de régularisation au bout d'un certain temps^[20].

Cependant, quoique cette procédure confère certains avantages comparé aux autres titulaires d'autorisations provisoires de séjour, le demandeur ne dispose pas de l'ensemble des droits sociaux en cas de demande traitée selon la procédure prioritaire^{[pas clair]}. D'autre part, l'autorisation provisoire de séjour n'autorise pas à travailler. Outre l'oisiveté (ou le travail illégal) qu'elle impose aux demandeurs durant le traitement de leur demande qui peut durer plus d'un an, cette autorisation ne confère aucun avantage spécifique au demandeur d'asile à partir du moment où elle prend fin (demandeur débouté).

Suspicion abusive à l'encontre des demandeurs d'asile

En moins d'un demi-siècle le taux de rejet des demandes d'asile a augmenté de manière exponentielle, passant d'environ 15% dans les années 1960 à plus de 80% actuellement en France et approchant les 100% dans de nombreux pays d'Europe, ce que Jérôme Valluy nomme le «grand retournement du droit de l'asile»^[21]. Les associations de défense des réfugiés critiquent une diminution du nombre de personnes obtenant le statut de réfugié, qui est due, pour elles, à un excès de suspicion à l'encontre des demandeurs d'asile. Les officiers de protection doivent étudier les demandes rapidement mais il faut plus de temps pour accorder le statut de réfugié que pour le refuser^{[réf.  nécessaire]}. Certaines personnes disent qu'en conséquence, énormément de réfugiés sont déboutés sans examen approfondi de leur demande^[22].

Externalisation du traitement des demandes d'asile

En vertu du règlement CE 343/2003, dit aussi "Dublin II" le traitement de la demande d'asile d'un réfugié est par le premier pays signataire avec lequel il est entré en contact avec l'administration que ce soit en franchissant sa frontière ou en obtenant un visa par exemple. Cela a pour conséquence, pour les réfugiés qui gagneraient la France par voie terrestre ou maritime, de les renvoyer vers des pays limitrophes de l'Union Européenne par lesquels ils sont passés comme Malte, Chypre, la Grèce, la Slovaquie ou encore la Pologne. Or, plusieurs rapports montrent que la totalité de ces pays n'attribuent l'asile qu'à un pourcentage minime (n'excédant fréquemment pas 3%) de demandeurs. En Pologne par exemple le statut de protection accordé est le plus fréquemment celui de protection temporaire (équivalent de la protection subsidiaire) tandis que celui de "réfugié statutaire Genève" est assez rare. En Grande Bretagne, une haute cour a déjà annulé la reconduction vers la Grèce d'un demandeur d'asile pour ce motif. Des juridictions administratives françaises ont adopté la même position^[23]. Le HCR a émis des recommandations disant de ne pas renvoyer vers ce pays. Qui plus est , la presse a rapporté un certain nombre de faits qui montrent que se produisent des reconductions de demandeurs d'asile de la part des pays limitrophes de l'Union européenne de l'intérieur vers l'extérieur de celle-ci (de la Grèce vers la Turquie et de la Slovaquie vers l'Ukraine surtout).

Conditions de travail des officiers de protection

Clémence Armand, ancien officier de protection (agent examinant les demandes adressées à l'OFPRA), a rédigé un ouvrage^[24] polémique dans lequel elle décrit les mauvaises conditions dans lesquelles s'effectue son travail (absence d'encadrement psychologique des officiers de protection, manque d'informations sur les services sociaux lors de l'accueil des demandeurs d'asile à l'OFPRA, obligation de «faire du chiffre» en traitant un certain nombre de dossiers, difficulté d'accéder à un poste Internet pour obtenir des informations sur les pays étrangers).

Pour Hélène Iglesias, des «agents précaires» (sous contrat) sont quelquefois chargés de rédiger des rejets quand leurs collègues ont refusé d'appliquer la procédure prioritaire comme le leur demandaient leurs supérieurs^[25].

Voir aussi

• Convention de Dublin
• Protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées en droit communautaire européen
• Réfugié

Notes et références de l'article

Bibliographie

• Gisti, Le guide de l'entrée et du séjour des étrangers en France, La Découverte, Paris, 2008

• Jérôme Valluy, Sociologie politique de l'accueil et du rejet des exilés, Thèse d'Habilitation à Diriger des Recherches, Université Robert Schuman, Strasbourg II - soutenue le 12 mai 2008. TEXTE INTEGRAL EN LIGNE

• J. Valluy, Rejet des exilés - Le grand retournement du droit de l'asile, Éditions Du Croquant, 2009
• Anicet Le Pors Juge de l'asile, Michel Houdiard Editeur, éditeurs, 2010

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