Fonction publique française

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Droit de la fonction publique en France

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La fonction publique française regroupe la totalité des fonctionnaires de France, soit :

Une réforme de la fonction publique a été engagée et un premier «livre blanc» a été publié en avril 2008[5].

Qu'est-ce qu'un fonctionnaire ?

Les fonctionnaires sont des agents publics employés par l'État, par les collectivités territoriales et par les établissements publics à caractère administratifs (EPA) de l'État et des collectivités territoriales.

Les fonctionnaires sont employés dans les administrations d'État ou des administrations territoriales, ou dans les établissements publics. Ils sont surtout chargés d'assurer les services publics non délégués, comme par exemple la lutte contre les calamités (sapeurs-pompiers), la protection et le maintien de l'ordre (gendarmerie (militaires) ou police), l'enseignement (éducation), la santé (hôpitaux), mais également dans l'administration chargée de la gestion des ministères et collectivités territoriales.

Les hauts fonctionnaires appelés par le gouvernement (préfets, ambassadeurs, recteurs, directeurs des services fiscaux, trésoriers payeurs généraux, directeurs d'administration centrale... ) sont soumis à des règles strictes qui imposent la loyauté et qui dérogent aux droits dont bénéficient la grande majorité des fonctionnaires en vertu du statut général.

Les fonctionnaires sont dans une situation statutaire et réglementaire (contrairement aux agents non titulaires de l'État ainsi qu'aux employés des entreprises publiques ou privées)  : cela veut dire qu'ils n'ont pas de contrat de travail mais que leur emploi est directement géré par des dispositions de la loi et du règlement (décrets, arrêtés). Ils ne sont pas soumis au code du travail, sauf pour certaines dispositions (non-discrimination, hygiène et sécurité).

Des établissements publics à caractère administratifs (EPA) emploient aussi des agents titulaires qui ne sont pas des fonctionnaires, mais qui sont régis par des statuts spécifiques et soumis à des règles proches de celles de la fonction publique.

En principe, les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) n'emploient pas des fonctionnaires, mais des collaborateurs recrutés selon les modalités du droit du travail dans les mêmes conditions que les entreprises privées, à l'exception du directeur et du comptable public si l'établissement en est pourvu. Cependant, pour des raisons historiques, une partie des personnels de certains établissements publics à caractère industriel et commercial, comme l'ONF [6], ou alors d'entreprises désormais privées, comme France Télécom et La Poste, relève du corps des fonctionnaires de l'État. La Poste et France Télécom peuvent embaucher des personnels selon les règles du droit privé.

L'État, les collectivités locales, les hôpitaux publics et les établissements publics emploient d'autre part des agents contractuels. Ces agents signent un contrat avec leur employeur. Selon les cas, le contrat peut être de droit public ou de droit privé, à durée déterminée ou indéterminée.

Bien que l'amalgame soit courant dans les médias et dans le langage familier, les employés des services publics ne sont pas tous des fonctionnaires. En effet, dans les EPIC (Réseau ferré de France (RFF), Société nationale des chemins de fer français (SNCF), Régie autonome des transports parisiens (RATP) ), dans les sociétés publiques (Radio France, France Télévisions) et dans la majorité des organismes de sécurité sociale, le personnel est entièrement de droit privé (sauf cas exceptionnels de fonctionnaires détachés).

D'autres agents publics ne relèvent pas du statut général de la fonction publique et ne font par conséquent pas partie de la fonction publique au sens strict, quoiqu'ils soient comme eux dans une situation statutaire et réglementaire et que les dispositions qui les régissent soient particulièrement proches. Il s'agit des militaires et des magistrats de l'ordre judiciaire, régis par des textes spécifiques (respectivement le statut général des militaires et la loi organique relative au statut de la magistrature). C'est aussi le cas des praticiens hospitaliers.

Les trois fonctions publiques

Le statut général de la fonction publique établi entre 1983 et 1986 est divisé en quatre titres, mais chacun d'eux a pris la forme d'une loi spécifique. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983[7] dite Loi Le Pors fixe le statut général (titre Ier) commun aux trois fonctions publiques (État, territoriale, hospitalière).

La fonction publique d'État (FPE)

Les fonctionnaires des assemblées parlementaires sont aussi des fonctionnaires de l'État, mais leur statut est établi par le bureau de chaque assemblée[9].

La fonction publique territoriale (FPT)

La fonction publique de la ville de Paris

Cette fonction publique, qui regroupe 46 000 fonctionnaires environ[11], est rattachée à la fonction publique territoriale, mais possède ses règles propres, justifiées par la spécificité de la Ville de Paris, à la fois commune et département. Ces règles, fixées par le décret no 94-415 du 24 mai 1994[12], sont inspirées tantôt de la fonction publique d'État, tantôt de la fonction publique territoriale, ou alors de la fonction publique hospitalière.

La fonction publique hospitalière (FPH)

Nouvelle-Calédonie et Polynésie française

Outre ces trois fonction publiques, il existe en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française d'autres fonctions publiques dont le statut s'inspire fortement de celui de la fonction publique de métropole.

Dans chacun de ces territoires, il existe à la fois des fonctionnaires du territoire et des fonctionnaires des communes ou de leurs groupements. Le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française est de la compétence de l'État qui l'a fixé par l'ordonnance no 2005-10 du 4 janvier 2005. Les autres statuts sont de la compétence de chaque collectivité.

Les catégories

Les fonctionnaires sont répartis en trois catégories A, B et C, selon le niveau hiérarchique et du niveau de diplôme exigé pour le recrutement par concours externe[16]. Les concours accessibles à un certain niveau peuvent être pourvus par des diplômés du niveau supérieur (ainsi, des emplois de catégorie B peuvent être pourvus par des personnes ayant un diplôme universitaire).

Ces trois catégories peuvent être accessibles par concours interne ou externe. Les concours externes s'adressent à toute personne remplissant les conditions pour pouvoir se présenter au concours. Les concours internes sont réservés aux fonctionnaires ou agents publics ayant déjà une certaine ancienneté, fréquemment de l'ordre de trois ans, mais les règles peuvent fluctuer d'un corps ou cadre d'emploi à l'autre. Les conditions de diplômes ne sont plus les mêmes et les épreuves sont plus professionnelles ou moins théoriques.

Ces catégories peuvent être subdivisées en macrogrades, selon le niveau de recrutement et la nature du corps : A+ (cadres supérieurs), A administratif, A technique, B administratif, B exploitation, B technique, C administratif, C exploitation et C technique. Ces macrogrades employés habituellement n'apparaissent pas dans les lois et règlements, mais sont employés habituellement, y compris au sein de l'administration. Cependant, ces distinctions et leurs intitulés peuvent fluctuer d'une publication à l'autre ou d'une administration à l'autre.

En 2007, la répartition des effectifs dans les différentes fonctions publiques était la suivante :

La catégorie A

Le recrutement s'effectue sur concours externes et internes et nécessite, en ce qui concerne le concours externe, la possession d'un diplôme justifiant le plus souvent d'au moins trois années d'études supérieures, plus rarement deux, fréquemment quatre ou plus. Par facilité de langage, on parle quelquefois de catégories «petit A», A, A+ (ou A') ou encore A++ selon le niveau de responsabilité et d'autorité du corps de fonctionnaires concernés. Ces classements ne portent pas forcément les mêmes noms ; ils ne reposent pas sur des éléments particulièrement précis et peuvent fluctuer d'une publication à l'autre.

Michel Morin, préfet de l'Isère, en tenue préfectorale

D'après le site de la Direction générale de l'Administration et de la Fonction publique[18], la catégorie A comprend quatre groupes.

Catégorie A supérieure

Ces corps accèdent aux rémunérations «hors échelle B et supérieur» (voir plus bas) . Ils sont accessibles soit directement par la voie de l'École nationale d'administration (ENA), de l'Institut national des études territoriales (INET) ou d'écoles spécialisés comme l'École Polytechnique ou les Écoles Normales Supérieures, soit après une carrière administrative par le «tour extérieur» ou sur liste d'aptitude. Le passage entre les différents types de corps ci-dessous est habituel et de plus en plus aisé.

1) Corps de direction des administrations : corps préfectoral, corps diplomatique, administrateurs civils, administrateurs territoriaux, directeurs d'hôpital, administrateurs des finances publiques, recteurs d'académie, conservateurs des bibliothèques, conservateurs du patrimoine, administrateurs des affaires maritimes, directeurs des établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux, ...

2) Corps de magistrats administratifs : maître des requêtes, auditeurs et conseillers d'État, magistrats à la Cour des Comptes, conseillers des tribunaux administratifs.

3) Grands corps techniques de l'État : ingénieurs des mines, ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts, ingénieurs de l'armement, administrateurs de l'INSEE, commissaires contrôleurs des assurances...

4) Corps d'inspection générale : inspecteurs généraux des finances, inspecteurs généraux de l'éducation nationale, inspecteurs généraux de la police nationale, inspecteurs générale des affaires sanitaires et sociales, ...

5) Corps supérieurs de l'éducation et de la recherche (corps post-doctoraux, échelon sommital HEB)  : professeurs des universités, maîtres de conférences des universités et directeurs de recherche.

Catégorie A prime

Elle sert à désigner des emplois de débouchés du A type, avec un indice terminal brut entre 966 ou 985 (dit indice sommital atypique) et 1015, avec quelques échelons fonctionnels en hors échelle A. Ces grades au nombre de deux appartiennent aux mêmes corps que les «A type» dont ils forment l'aboutissement normal par tableau d'avancement. Ils sont par conséquent soumis aux mêmes statuts spécifiques de corps. En outre, ce sont ces grades qui peuvent permettre d'accéder aux corps A supérieur par le «tour extérieur» ou une liste d'aptitude.

1) Corps d'encadrement supérieur des administrations : attachés principaux puis conseillers d'administration (affaires étrangères, équipement, intérieur, défense, éducation)  ; attachés territoriaux principaux puis directeurs territoriaux ; inspecteurs principaux des finances publiques puis administrateurs-adjoints des finances publiques, ou inspecteur divisionnaire des finances publiques de classe normale puis inspecteurs divisionnaires des finances publiques hors classe (grade sommital atypique 985, ouverts à des emplois en 1015, HEA et HEB pour les administrateurs-adjoints)  ; inspecteur principaux puis directeurs départementaux de la Direction des Douanes et Droits indirects; commissaires de police.

2) Corps d'enseignement supérieur du secondaire (échelon sommital en 1015 et HEA) et d'inspection scolaire : professeurs agrégés du second degré et professeurs agrégés hors classe ou professeurs de chaire supérieure (grille atypique avec échelon sommital HEA mais échelons inférieurs au corps A supérieur)  ; personnels de direction des collèges et lycées (emploi fonctionnel HEA)  ; inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux.

Catégorie A type

Elle regroupe des corps d'encadrement et de conception, qui forment la majeure partie des cadres de l'État, et des professions intellectuelles (grade à l'indice terminal brut 801).

Catégorie «petit A» ou «A atypique»

Les futurs infirmiers non spécialisés doivent bientôt faire partie de cette catégorie.

La catégorie B

Le recrutement s'effectue sur concours externe et interne en justifiant de la possession du Baccalauréat ou équivalent, ou le plus fréquemment actuellement d'un diplôme de bac+2 au moins.

La catégorie C

Recrutement sur concours de niveau diplôme national du brevet ou CAP/BEP ou sans concours. Certains corps s'étendent sur un niveau intermédiaire entre la catégorie C et la catégorie B-type. Il s'agit de corps ou grades de débouché correspondant au «Nouvel espacement indiciaire» (NEI) institué en 1990 par les «accords Durafour», du nom du ministre Michel Durafour.

Les fonctionnaires de catégorie C sont rémunérés au SMIC ou un peu au-dessus lors de leur embauche.

Corps, cadres d'emplois, emplois et grades

Principe

Habituellement, la fonction publique en France dérive des principes de la fonction publique d'État.

Celle-ci est divisée en corps de fonctionnaires. Chaque corps est classé dans l'une des catégories A, B et C. Dans un même corps existent un ou plusieurs grades ou classes. Chaque grade correspond à des emplois. C'est la distinction principale de la fonction publique de carrière : le grade (dont le titulaire est propriétaire et dont il ne peut être privé que pour des raisons précises et réglementées : révocation, démission ou radiation pour cause de départ en retraite) et l'emploi (l'affectation sur un emploi correspondant au grade reconnu, qui relève de l'administration après consultation de la commission paritaire compétente — qui n'est en droit que consultative).

En plus du statut général de la fonction publique (dispositions communes de 1983 et dispositions spécifiques à chaque fonction publique), il existe en effet un statut spécifique du corps, du cadre d'emplois ou de l'emploi qui en détermine les règles spécifiques internes (conditions de recrutement, durée et condition du stage, titularisation, modalités et règles d'avancement, sanctions disciplinaires... ).

Corps, cadres d'emplois et emplois fonctionnels

Le corps est la base d'organisation de la fonction publique d'État, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de la ville de Paris.

Ainsi, il existe un corps des professeurs agrégés (de l'enseignement secondaire), un corps des maîtres de conférences des universités, le corps préfectoral, etc.

Dans la fonction publique territoriale, les cadres d'emplois jouent le même rôle que les corps et sont regroupés par filière professionnelle (Administrative, technique, sport, animation, médico-social, culture, police municipale, sapeurs-pompiers).

Au-delà des corps et des cadres d'emplois, il existe des emplois fonctionnels. Ce type d'emploi fonctionnel est le plus souvent prévu pour des fonctions d'encadrement supérieur. Les dispositions statutaires sont propres à un emploi ou à un nombre déterminé d'emplois, ce qui permet des fonctions et fréquemment une rémunération spécifiques. Ces emplois sont pourvus par détachement de fonctionnaires (qui gardent alors en outre leur corps ou cadre d'emplois d'origine) ou par recrutement direct.

Grades, classes et échelons

Chaque corps ou cadre d'emplois peut soit comporter un grade unique soit être divisé en grades ou classes hiérarchisés.

La plupart des corps comprennent des grades ou des classes. La différence entre le grade et la classe est que le grade correspond théoriquement à l'exercice de fonctions ou de responsabilités de niveau différent, ce qui n'est pas le cas d'une classe à l'autre. Pour le reste, les grades et les classes fonctionnent sur le même principe.

Ainsi, les corps des professeurs des écoles, des professeurs certifiés et des professeurs agrégés comportent une classe normale et une hors-classe. De la même façon, le corps des inspecteurs des impôts comporte plusieurs grades parmi lesquels une classe normale et un principalat accessible par examen professionnel ou par inscription au tableau d'avancement.

Typiquement, les grades ou classes supérieurs de chaque corps sont contingentés et ne peuvent représenter qu'une certaine proportion maximum du corps. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) tend à modifier les systèmes existants en leur substituant un ratio promus/promouvables. Ce principe, en premier lieu prévu pour les fonctionnaires de l'État, est appliqué aussi dans les autres fonctions publiques.

Chaque grade ou classe comporte plusieurs échelons, ces échelons étant quelquefois eux-mêmes divisés en chevrons.

La carrière

Entrée dans la fonction publique

Recrutement

Le mode général de recrutement des fonctionnaires est le concours. Les concours externes sont réservés aux titulaires d'un diplôme, alors que les concours internes sont destinés aux fonctionnaires et agents assimilés pouvant justifier d'une ancienneté requise dans un grade de niveau inférieur. Les concours comprennent le plus souvent des épreuves écrites d'admissibilité et des épreuves orales d'admission. Il peut exister un troisième concours pour les personnes ayant déjà une expérience professionnelle hors de la fonction publique.

Certains grades de la catégorie C peuvent cependant faire l'objet d'un recrutement sans concours ; recrutement direct sur certains corps d'accueil peu qualifiés, ou par le biais d'un contrat dit PACTE (parcours d'accès aux carrières territoriales, hospitalières et de l'État) assorti d'une formation qualifiante [20]. De même certains candidats reconnus travailleurs handicapés et remplissant les conditions de diplôme requises peuvent être recrutés sans concours pour un contrat avant, peut-être, d'être titularisés.

Dans la fonction publique territoriale, les candidats externes ou internes passent des concours organisés soit par les centres de gestion de la fonction publique territoriale départementaux ou interdépartementaux, soit, plus rarement et pour principales d'entre-elles, par les collectivités où les postes sont à pourvoir. Seuls les concours pour les cadres d'emplois de catégorie A+ sont organisés à l'échelon national par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). S'ils sont reçus, et peut-être après formation, les candidats sont inscrits sur une liste d'aptitude. Ceci leur sert à postuler dans les collectivités territoriales et leurs groupements, mais ne leur assure pas d'avoir un poste. Ceux qui n'ont pas eu de poste avant l'établissement de la liste d'aptitude suivante ne sont pas recrutés et sont nommés familièrement les reçus-collés.

Stage et formation initiale

Sauf exception, les fonctionnaires recrutés sont tout d'abord stagiaires. La durée du stage est le plus souvent d'un an, mais elle peut être de six mois uniquement ou inversement monter à dix-huit mois ou alors plus, surtout lorsque le passage par une école est indispensable. Au cours du stage, qui peut être assimilé à une période d'essai, l'autorité de nomination peut demander le licenciement, si elle estime établie l'insuffisance professionnelle de l'agent, ou pour un motif disciplinaire. Le licenciement ne peut cependant survenir qu'une fois accomplie plus de la moitié du stage.

Les fonctionnaires stagiaires peuvent être astreints à suivre une formation d'origine. C'est le cas surtout de fonctionnaires, surtout de catégorie A qui passent, après recrutement, un temps de formation supplémentaire au sein d'écoles de la fonction publique. Ils sont nommés «élèves fonctionnaires stagiaires».

Certains de ces élèves fonctionnaires ne sont pas encore intégrés dans un corps. Durant le temps où ils sont sous ce statut, ils complètent leur formation ou participent à des activités de recherche. L'entrée dans un corps se fait à la sortie de l'école, soit après avoir passé un nouveau concours, soit en choisissant une carrière selon le rang de classement à la sortie de l'école.

Les fonctionnaires territoriaux doivent suivre une formation d'intégration et de professionnalisation qui comprend une partie commune à l'ensemble des cadres d'emplois de cinq jours minimum et une partie de professionnalisation définie par le statut spécifique et qui peut être dispensée au moment où le fonctionnaire est nommé à exercer des responsabilités plus importantes. Cette formation remplace l'ex-formation d'origine d'application (FIA).

Dans la fonction publique territoriale, la période de «stage» doit faire l'objet de 3 évaluations, à la fin du 3e mois, à la fin du 6e mois ainsi qu'à la fin du 10e mois. Les évaluations doivent être faites par le tuteur désigné lors de la prise de poste de l'agent et un double doit être communiqué à l'agent à la signature.

Titularisation

À l'issue du stage, le stagiaire a vocation à être titularisé. Le fonctionnaire stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle quand il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire (CAP) compétente pour le corps ou le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé. Quand le fonctionnaire stagiaire a, d'autre part, la qualité de titulaire dans un autre corps, cadre d'emplois ou emploi, il est mis fin à son détachement, et il est réintégré dans son corps, cadre d'emplois ou emploi d'origine, dans les conditions prévues par le statut dont il relève. Il n'est pas versé d'indemnité de licenciement[21].

Les travailleurs handicapés peuvent être recrutés sous contrat, renouvelable une fois, sur des emplois publics de catégorie A, B ou C. La durée du contrat est équivalente à la période de stage effectuée pour le même emploi par un lauréat de concours. A l'issue du contrat, le travailleur handicapé peut être alors engagé sur un emploi de titulaire (c'est le jury composé du DRH et du chef de service qui apprécient l'aptitude professionnelle de l'agent et procèdent à sa titularisation si le candidat a su faire la preuve de sa compétence). En cas de refus de titularisation, la commission administrative paritaire est obligatoirement saisie[22].

Déroulement de carrière

Rémunération

Le fonctionnaire perçoit mensuellement :

Positions

Tout fonctionnaire est , à un instant donné, dans une des six positions suivantes :

Formation continue

Le droit à la «formation professionnelle tout au long de la vie» s'est vu consacré aux fonctionnaires. Il peut prendre différentes formes comme le droit individuel à la formation, le congé individuel de formation, la préparation aux concours et examens professionnels, des sessions de formations dans les écoles de la fonction publique.

Évaluation

La règle générale est qu'un fonctionnaire est noté et évalué par sa hiérarchie. Cette évaluation peut influer sur son éventuelle promotion.

Cependant, le décret no 2007-1365 du 17 septembre 2007[24] a suspendu à titre expérimental la notation dans une partie de la fonction publique de l'État, et ce jusqu'en 2009. Le principe de l'évaluation des fonctionnaires n'est cependant pas remis en cause. Les personnels enseignants des enseignements primaire et secondaire continuent de faire l'objet de notation et d'inspection comme jusque là.

Avant même cette réforme, pour certains corps, surtout ceux des enseignants-chercheurs du supérieur, et des chercheurs des établissements publics à caractère scientifique et technologique, la technicité des travaux des fonctionnaires concernés, mais aussi l'impératif de préserver leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, ont conduit à prévoir leur évaluation par des instances spécifiques (dans ce cas, par des instances scientifiques et universitaires).

Avancement et promotion

Il existe trois formes d'évolution professionnelle : l'avancement d'échelon, la promotion de grade ou de classe, le passage à un autre corps ou cadre d'emploi de niveau supérieur.

L'avancement d'échelon se fait essentiellement à l'ancienneté, l'ancienneté requise pouvant, dans la majorité des corps ou cadres d'emplois, être modulée selon l'évaluation hiérarchique. avec, le cas échéant, des majorations ou réductions de durée moyenne d'échelon, ou alors des contingents de promotion (grand choix, choix, ancienneté dans les corps enseignants).

L'avancement de classe ou de grade se fait au choix, c'est-à-dire selon l'appréciation hiérarchique. Le fonctionnaire doit remplir certaines conditions : avoir atteint un échelon déterminé, peut-être y être resté un temps déterminé, avoir suivi une formation et peut-être avoir passé un examen. L'avancement de grade s'effectue par inscription sur une liste d'aptitude, examen de sélection professionnelle ou par concours professionnel.

Enfin, il est envisageable de passer dans un corps ou cadre d'emploi supérieur en passant un concours interne, ou plus exceptionnellement, par promotion au choix. Ce type de promotion est fréquemment réservé aux fonctionnaires qui, hormis des conditions d'échelon atteint et de temps passé dans cet échelon, ont atteint un âge déterminé et/ou une ancienneté globale dans la fonction publique.

Sortie de la fonction publique

La carrière d'un fonctionnaire s'achève par sa «radiation des cadres». Elle peut intervenir suite à :

Le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique engagé en 2008 prévoyait qu'un fonctionnaire puisse être licencié après avoir refusé trois propositions d'emploi quand il serait positionné en réorientation professionnelle[25]. La loi adoptée ne prévoit finalement plus en pareil cas le licenciement : le fonctionnaire est mis à la retraite s'il peut bénéficier d'une pension à taux plein ; sinon il est positionné d'office en disponibilité (il n'est plus rémunéré, mais n'a pas quitté la fonction publique et peut être réintégré dans un corps à tout moment) [26], [27].

Droits et garanties du fonctionnaire

Droits professionnels

Droits à rémunération

Le fonctionnaire perçoit un traitement (et non un salaire) qui sera selon son échelon, de son grade et de la catégorie auquel il appartient, à l'intérieur d'une grille indiciaire, nommée indice de traitement. A cette rémunération de base vont s'ajouter des suppléments et des indemnités qui sont différentes selon le fonctionnaire (voir plus haut) .

Le fonctionnaire bénéficie de son traitement une fois le service fait autrement dit en fin de mois. En cas de grève, le fonctionnaire ne perçoit pas son traitement. Dans la fonction publique d'État est appliquée la règle du «trentième indivisible», ce qui fait qu'une grève de quelques heures uniquement entraîne la suppression du traitement correspondant à la journée entière. Cette règle n'est pas appliquée partout dans la fonction publique territoriale et hospitalière.

Droits aux pensions civiles et militaires

Le fonctionnaire de l'État admis à la retraite a droit à une pension civile (voir ci-après) s'il justifie soit de quinze années de services publics soit d'une infirmité. Les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers touchent une retraite servie par la CNRACL.

Droits à la protection fonctionnelle

Le fonctionnaire publique se voit bénéficier d'un droit à être protégé, lors de sa mission, par sa hiérarchie. Son autorité hiérarchique lui vaut intégrité physique et morale lors de ses diverses missions.

Autres droits professionnels

Droits et libertés principales du fonctionnaire

Liberté de conscience et d'opinion

Conformément au Préambule de 1946, le fonctionnaire dispose du droit à ne pas être lésé dans son emploi à cause de ses croyances et de ses opinions. Il a surtout le droit d'appartenir à un parti politique (CE, 1954, Guille : l'appartenance d'un fonctionnaire au parti communiste ne saurait être constitutive d'une faute disciplinaire), à une association cultuelle etc... L'administration ne saurait refuser l'autorisation de concourir à un emploi de fonctionnaire à cause de ses opinions politiques (CE, 1954, Barel) et ne doit pas rassembler dans le dossier du fonctionnaire des éléments sur ses opinions (CE, 1962, Chéreul).

Liberté d'expression

Liberté de groupement et droit syndical

Droit à la participation

En conformité avec le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit la participation des travailleurs à la détermination de leurs conditions de travail ainsi qu'à la gestion des organismes où ils travaillent, il existe des organes où siègent des représentants des fonctionnaires.

Ces organes sont surtout les conseils supérieurs de la fonction publique, les commissions administratives paritaires, les comités techniques paritaires, les comités techniques d'établissement, les comités d'hygiène et de sécurité et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Cette organisation doit, en vertu de la loi no 2010-751 du 5 juillet 2010, évoluer d'ici à 2013 : instauration d'un conseil supérieur de la fonction publique pour les sujets intéressant la totalité des fonctionnaires, remplacement des comités techniques paritaires par des comités techniques, généralisation des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail aux deux autres fonctions publiques, changement du mode de désignation des représentants).

Les fonctionnaires bénéficient aussi de l'action sociale, qui est gérée par des organes, fréquemment constitués sous forme associative, où les fonctionnaires sont représentés.

Droit de grève

Article détaillé : Droit de grève en France.

Les fonctionnaires ont pour la majorité le droit de grève. Cependant, un mouvement de grève doit être précédé d'un préavis de cinq jours au moins ; en outre dans certains services chaque agent doit déclarer en avance son intention de faire grève.

Certains fonctionnaires, comme ceux des services actifs de la police nationale, n'ont pas le droit de grève.

Obligations du fonctionnaire

Les différentes obligations

Les fonctionnaires sont soumis à des obligations éthiques dans et hors l'exercice de leurs fonctions.

Obligation de se consacrer à sa fonction

Cette règle qui interdit habituellement le cumul d'un emploi public et d'une autre activité (publique ou privée) apparait en premier lieu dans la jurisprudence (CE, 1936, Caroillion : il appartient «à l'administration de veiller à ce que les fonctionnaires s'acquittent correctement et totalement de leurs fonctions et surtout ne se livrent pas à des opérations commerciales»). Elle est confirmée dans le décret-loi du 29 octobre 1936, interdisant le cumul des fonctions, des rémunération, des pensions, édicté par le gouvernement de Léon Blum, autant pour «prévenir le risque de non dévouement exclusif au service» selon la formule de Chapus, que dans le contexte de la crise des années 30, pour diminuer le nombre de demandeurs d'emplois.

Le principe figure désormais à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 : l'agent public (qu'il soit titularisé ou non) doit consacrer l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui ont été confiées par une collectivité publique. Il connait cependant plusieurs exceptions :

Obligation de désintéressement

L'obligation de désintéressement figurait déjà dans l'ordonnance de 1302 de Philippe le Bel et figure actuellement aussi à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 : leur est interdit «La prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d'intérêts de nature à compromettre leur indépendance.», ce qui correspond à la prise illégale d'intérêt du 432-12 et 13 NCP. L'arrêt CE, 1996, Sté Lambda étend l'obligation à l'ensemble des positions statutaires de la fonction publique, l'obligation de désintéressement étant jusque là mal respectée dans la Haute fonction publique, annulant un décret présidentiel nommant un inspecteur des finances en détachement au poste de sous-gouverneur du Crédit foncier de France.

Les devoirs d'obéissance et de désobéissance

L'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 consacre un devoir d'obéissance : «le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public». Le devoir d'obéissance ne suppose par conséquent pas un suivisme aveugle, et le statut général des militaires français comporte aussi l'exception du devoir d'obéissance quand l'ordre est manifestement illégal ou contraire aux coutumes de la guerre ainsi qu'aux conventions internationale.

L'arrêt du Conseil d'État du 10 novembre 1944, Langneur, précise l'étendue de ce "devoir de désobéissance", en indiquant que les deux conditions (ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public) doivent être remplies chacune pour que le fonctionnaire soit dans l'obligation de désobéir (cas d'un employé municipal qui avait été licencié suite à son refus opposé au maire d'inscrire sur la liste des demandeurs d'emplois à aider des personnes qui ne pouvaient y prétendre).

Une seconde limite est posée par le droit de retrait des fonctionnaires (confirmé par un décret du 9 mai 1995) quand un ordre les mettrait dans une situation dangereuse, droit qui est logiquement refusé aux fonctionnaires remplissant une mission par nature dangereuse (policiers, pompiers, militaires... ).

L'obligation de loyauté

Les juridictions internes (CE, 1935, Defrance : sanction d'une fonctionnaire de la Défense qui avait clamé que «le drapeau rouge abattra l'ignoble drapeau tricolore») et la CEDH, (CEDH, 1995, Vogt c/ Allemagne) confirment un principe non contenu par les textes français voulant que le fonctionnaire puisse être révoqué par conséquent qu'il ferait preuve par sa parole et ses actions de déloyauté envers les institutions démocratiques et républicaines. CE, 1957, Bousquet introduit même une présomption de déloyauté à l'encontre d'un ancien secrétaire général de la police de Vichy.

L'obligation de réserve

Il s'agit d'une invention prétorienne (CE, 1935, Bouzanquet) encadrant la liberté d'expression des fonctionnaires en dehors du service : elle exige une retenue plus ou moins absolue selon la fonction exercée, dans l'expression d'opinion au sujet de l'administration. Ainsi, avait manqué au devoir de réserve, une chargée de mission auprès du préfet de Belfort qui avait dénoncé vertement la suppression du ministère des droits de la femme.

L'obligation tend à être intense pour les emplois fonctionnels dans la FPT et les emplois à discrétion du gouvernement (comme les préfets) mais aussi les fonctionnaires "en uniforme". Elle est bien plus lâche pour les représentants syndicaux (CE, 1956, Bodært).

L'obligation de neutralité

Ce principe de valeur constitutionnelle (corollaire du principe d'égalité) impose une restriction de la liberté d'opinion politique ou religieuse des fonctionnaires pour préserver la neutralité du service public.

Obligation de discrétion professionnelle

L'article 26 de la loi du 13 juillet 1983 dispose d'une autre limite à la liberté d'expression :

«Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour l'ensemble des faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions»

Cette obligation de discrétion ne peut être levée que sur ordre du supérieur hiérarchique.

La sanction du non-respect des obligations

Article connexe : Droit disciplinaire en France.

En cas de non-respect de ces obligations, le fonctionnaire s'expose à des sanctions disciplinaires, délivrée de plein droit par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Cette autorité apprécie discrétionnairement la réalité des faits et s'ils sont de nature à justifier une sanction. Le juge de l'excès de pouvoir peut être amené à contrôler cette sanction : c'est un contrôle de légalité restreint.

Les sanctions disciplinaires

Les sanctions disciplinaires affectent le déroulement de la carrière d'un fonctionnaire ainsi qu'à la différence des fautes disciplinaires qui ne sont pas définie par les textes, sont établies le Statut Général en quatre groupes :

La procédure de sanction disciplinaire

Le déclenchement est à la discrétion de l'administration dont relève l'agent fautif et les sanctions peuvent être prises par elle-même, par une autorité supérieure ou par une juridiction disciplinaire.

Une mesure de suspension administrative peut être prise à l'encontre de l'agent fautif pour une durée maximale de 4 mois pour l'écarter du service dans l'attente du prononcé de la sanction.

Trois garanties rapprochent la procédure disciplinaire de la procédure juridictionnelle :

Sont soumis à des règles spécifiques de sanctions et de procédure disciplinaire :

Effectifs des fonctionnaires français

Éléments de comparaison européenne

La France est le pays d'Europe comptant le plus d'agents de la fonction publique. L'Allemagne, quoiqu'ayant une population plus importante, n'arrive qu'en seconde position (mais l'armée allemande a un effectif faible) avec 4, 364 millions d'agents[28]. Par rapport à la population totale, la Finlande en compte davantage (les fonctionnaires y représentent 25 % de l'emploi total, 20 % en France). Tandis que les effectifs de la fonction publique ont diminué dans énormément de pays européens, grâce surtout aux gains de productivité liés à l'informatique, les effectifs en France ont augmenté[29]. Il faut cependant prendre en compte en France les nombreux effectifs de la fonction publique hospitalière qui ne sont pas nécessairement comptabilisés comme fonctionnaires dans les autres États membres.

Politique de réduction des effectifs

Les salaires et retraites des fonctionnaires représentent 43 % des dépenses de l'État français.

La réduction du nombre de fonctionnaires est un axe essentiel de la politique du Président Nicolas Sarkozy pour diminuer les dépenses publiques, avec pour objectif de revenir «au même nombre de fonctionnaires qu'en 1992», lorsque François Mitterrand était président. En 2007, le président Nicolas Sarkozy et le ministre de la Fonction publique Eric Wœrth ont ainsi mis en œuvre la règle du non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, inscrite dans la révision générale des politiques publiques (RGPP). Si l'Enseignement supérieur et la Justice devraient être assez épargnés, plus de 50 % des fonctionnaires quittant les ministères des Finances, de la Défense, du Développement durable ou encore des Affaires étrangères ne devraient pas être remplacés[30].

Le budget 2006 prévoyait 5 000 suppressions de postes de fonctionnaires. Le budget 2007 prévoit de son côté 15 000 suppressions nettes d'emplois dans la fonction publique d'État, soit à peu près 0, 75 % des effectifs ayant le statut de fonctionnaire ou 0, 3 % de la fonction publique). Il s'agit du solde de 4 000 créations de postes dans les secteurs prioritaires (recherche, gendarmerie, police, magistrature) et 19 000 suppressions.

2008

Au 31 décembre 2008, la France comptait 5, 3 millions de fonctionnaires. Les effectifs de l'État ont augmenté de 1, 4% depuis 1998, mais ceux des collectivités territoriales ont cru de 40%. Pour la première fois depuis 1980, les effectifs des trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) ont stagné en France en 2008, en augmentant d'uniquement 1800 postes.

État

En budget 2008, le gouvernement Fillon a supprimé 28 000 postes de fonctionnaires (équivalents temps pleins, ETP), contre près de 23 000 originellement programmés[31]. Cette diminution a dû générer 500 millions d'euros d'économies[32].

Selon le budget 2009, 68 500 fonctionnaires partiront en retraite et un départ sur deux ne sera pas remplacé. Le nombre de postes supprimés devrait être de 30 627, ce qui devrait générer une économie nette de 478 millions d'euros. Le taux de non-remplacement des fonctionnaires devrait ainsi continuer d'augmenter : il était de 33 % en 2008 et de 44 % en 2009[30]. En effet, 90 % des départs en retraite ont été concentrés sur quatre ministères : enseignement scolaire (57 %), défense (17 %), intérieur (8 %) et finances (7 %). La moitié de ces suppressions, soit 17 000 postes, a été trouvée dans l'Éducation nationale [33].

Fin 2008, les trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) employaient 5, 277 millions de personnes, une progression d'uniquement 0, 03% sur 2007, contre une moyenne de 1, 3% par an entre 1998 et 2008. Cette stabilisation est liée à la suppression de 77 500 postes dans la fonction publique d'État en 2008, qui s'ajoutent aux 61 000 déjà réalisées en 2007, mais également d'un ralentissement des créations d'emploi dans les collectivités locales, à 69 000 en 2008 contre 86 000 en 2007. Selon le secrétaire d'État à la Fonction publique Georges Tron, les collectivités territoriales ont créé 340 000 emplois entre 1997 et 2007, «hors transferts de compétences»[34].

Ainsi, l'État français employait fin 2008 2, 4 millions de fonctionnaires d'État, dont 69, 5% de titulaires et 14, 1% de militaires. Ce nombre est inférieur de 1, 4% à celui de 1998, soit une diminution de 35 000 agents en 10 ans (1998-2008).

L'État a supprimé 77.000 postes (-3, 1%) en 2009, surtout grâce au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite ainsi qu'à la poursuite du transfert de compétences aux collectivités locales.

Les effectifs ont baissé en 2008 dans l'ensemble des ministères, à l'exception de la Justice et des services du premier ministre. Les ministères de l'Éducation et de l'Écologie ont connu des réductions de 43 000 et de 23 000 agents, respectivement.

Collectivités locales

Les collectivités locales ont créé près de 70.000 postes en 2008. À peu près un fonctionnaire d'État sur deux travaille actuellement dans l'Enseignement, un sur cinq à la Défense et un sur onze à l'Intérieur[35].

La fonction publique territoriale employait fin 2008 1, 82 million de personnes (+3, 9% comparé à 2008 et une hausse de 40% comparé à 1998). Cette hausse est en partie liée à la seconde loi de décentralisation intervenue en 2003. Les régions ont vu leurs effectifs augmenté de 1998 à 2008 de 22, 5% en moyenne chaque année et même de 49% par an depuis 2005 (Elles n'emploient cependant que 4% de la totalité des fonctionnaires territoriaux). Dans plus d'un cas sur quatre, les recrutements intervenus les trois années antérieures à 2008 n'étaient pas lié à un transferts de compétences de l'État[35].

Fonction publique hospitalière

Dans la fonction publique hospitalière, la progression des ­effectifs en 2008 a été de +1% sur un an, soit 10 000 agents en plus (soit quatre fois inférieure à celle des collectivités locales). Au 31 décembre 2008, les personnels des hôpitaux publics représentaient 1 million de personnes à peu près. Ces effectifs ont augmenté de 1, 8% en moyenne chaque année sur les dix dernières années[35].

2010

Le gouvernement a annoncé un objectif de 34 000 suppressions de postes pour 2010[31]. Après 30 ans de hausse depuis 1980, les effectifs de la fonction publique se sont stabilisés en 2008. Cependant, le non-remplacement d'un fonctionnaire d'État sur deux partant à la retraite a été compensé par l'augmentation du nombre des agents des collectivités locales.

Evolution des rémunérations

En 2008, un agent de l'État a perçu en moyenne 2 328 euros net par mois, soit une hausse de 3, 7% en euros courants sur un an et de 0, 9% inflation déduite pour cette année. Un agent territorial gagnait près de 600 euros de moins et un hospitalier, 150 euros. En 2008, les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ont vu leur salaire net baisser en un an, respectivement de 0, 6% et 0, 1% en euros constants[35].

Le point d'indice, base de calcul des salaires, est relevé de 0, 5% à partir de juin 2010 mais il ne progressera pas en 2011. Aucune décision n'a été prise pour 2012 et 2013. Une hausse de 1% du point d'indice représente à peu près 800 millions d'euros en année pleine pour l'État; le double en incluant les autres employeurs de fonctionnaires (hôpitaux et collectivités territoriales). D'autres éléments participent cependant au pouvoir d'achat des fonctionnaires, comme l'ancienneté, les promotions, les revalorisations de telle ou telle catégorie de personnel[36].

Selon le gouvernement, le pouvoir d'achat des fonctionnaires devrait progresser de 3, 4% par agent en 2010. Instauré au début du quinquennat, le rattrapage individuel pour les agents dont le salaire progresse moins vite que l'inflation, a lieu l'ensemble des ans.

D'autre part, dans chaque ministère doit avoir lieu la redistribution de la moitié des économies réalisées grâce au non-remplacement d'un départ en retraite sur deux. Ces économies ont représenté 644 millions en 2009 et devrait s'élèver à à peu près 500 millions par an dans les prochaines années[36].

Retraites

Dans la fonction publique, les départs à la retraite s'échelonnent entre 50 ans (cas de certains services présentent des caractères exceptionnels de dangerosité. Cf. régimes spéciaux) et 65 ans (La limite d'âge de certains hauts fonctionnaires et hauts magistrats est cependant de 68 ans et celle des professeurs au Collège de France est de 70 ans s'ils en font la demande) [37]. L'âge moyen de départ à la retraite des fonctionnaires civils s'établit pour l'année 2006 à 58 ans et 1 mois, soit en moyenne 2 ans et 10 mois plus tôt que les salariés du secteur privé[38].

En 2003, la durée de cotisation des fonctionnaires titulaires a été alignée sur celle du régime général, avec un passage progressif à 40 annuités pour une retraite à taux plein. Un fonctionnaire doit avoir travaillé au moins quinze ans comme fonctionnaire pour avoir droit à une pension de la fonction publique. Dans le cas opposé, il est affilié rétroactivement au régime général. Les agents publics contractuels (CDD, CDI) sont aussi affiliés au régime général. Pour les fonctionnaires une annuité doit correspondre à 12 mois d'activité, à la différence des personnes affiliées au régime général (salariés de droit privé et agents publics contractuels) pour lesquelles, occasionnellemen, une période de travail de quelques mois peut compter pour une annuité complète.

Le montant mensuel de la pension des fonctionnaires correspond le plus souvent à 75 % du dernier traitement indiciaire hors primes si ce dernier a été possédé au moins six mois, et si le fonctionnaire a atteint le nombre maximal d'annuités. Le montant de la pension des fonctionnaires est par conséquent calculé sur les six derniers mois de leur activité professionnelle, contre les 25 meilleures années pour les salariés du régime général.

En revanche, le nombre d'enfants est mieux pris en compte dans le nombre d'annuités dans le régime général que dans la fonction publique. En outre le montant mensuel des retenues pour cotisations retraite est moins élevé pour les fonctionnaires que pour les salariés du privé (7, 85 % contre 10, 65 %) [39].

Les primes et heures supplémentaires perçues par les fonctionnaires ne sont prises pas en compte pour le calcul du montant de la pension de retraite : elles interviennent uniquement et partiellement pour une retraite complémentaire par points depuis 2003 (dans la limite de 20 % du traitement tandis qu'elles représentent en moyenne 30 % de ce dernier) [40].

La Cour des comptes estime à 1 050 milliards les engagements de retraite pour le secteur public, en termes bruts d'ici à 2050. C'est 6 milliards de moins que la précédente estimation. Les deux tiers, à peu près, sont assurés d'être financés par le dispositif existant. Par contre, la Cour des comptes fixe à 357 milliards les besoins de financement supplémentaires, actualisés en 2050. Les ressources nouvelles nécessaires pourront provenir d'une baisse du montant des pensions, d'un allongement de la durée de cotisation ou d'une augmentation des prélèvements sur les actifs[41].

Notes et références

  1. Site de l'INSEE, chiffres au 31 décembre 2005.
  2. Rapport annuel sur l'état de la fonction publique Faits et chiffres 2006 - 2007, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, p. 12
  3. Site Fonction Publique prérapport 2009-2010
  4. Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique ; Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, faits et chiffres 2006 - 2007 ; La documentation Française, juillet 2007 ; pp. 11 à 17
  5. Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique.
  6. Articles 29 et suivants de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990.
  7. loi n° 83-634.
  8. loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.
  9. Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958, art. 8.
  10. loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
  11. Site municipal - Effectifs de fonctionnaires de la ville de Paris.
  12. Texte consolidé du décret de 1994.
  13. loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.
  14. www. sante-rh. fr
  15. En février, dans Santé RH (n° 14)
  16. Voir la répartition des fonctionnaires par catégorie dans chaque fonction publique (Graphique)
  17. Cour des comptes, Rapport thématique, les effectifs de l'État 1980-2008, un état des lieux, publié en décembre 2009
  18. Présentation des principaux groupes de fonctionnaires par catégories
  19. Corps types de la fonction publique de l'État
  20. Ordonnance n°2005-901 du 2 août 2005.
  21. Voir le décret 94-874 du 7 octobre 1994 fixant les dispositions communes applicables aux stagiaires de l'État et de ses établissements publics et le décret no 92-1194 du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale (http ://www. admi. net/jo/19921108/INTB9200425D. html).
  22. Article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, décret n° 95-979 du 25 août 1995 portant application de l'article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.
  23. Les rémunération des catégorie C à l'éducation nationale.
  24. Décret du 17 septembre 2007.
  25. Projet de loi sur la mobilité des fonctionnaires
  26. Loi du 3 août 2009.
  27. Présentation du système sur le site de la fonction publique.
  28. Tableau «L'emploi public en Europe», Les Échos
  29. étude OCDE, page 5.
  30. En 2010, 34.000 fonctionnaires ne seront pas remplacés, Le Figaro, 7 mai 2009
  31. 28 000 postes de fonctionnaires supprimés en 2008, Le Monde, 27 mai 2009
  32. Le gouvernement va annoncer 6 à 7 milliards d'économies, Le Monde, 2 avril 2008
  33. Le Monde
  34. Le nombre de fonctionnaires a cessé de croître en France, LExpansion. com, 25/08/2010
  35. 656.000 fonctionnaires de plus en dix ans, Le Figaro, 31 août 2010
  36. Les salaires de la fonction publique gelés en 2011, Le Figaro, 30 juin 2010
  37. Voir lois n° 84-834 du 13 septembre 1984 et n° 86-1304 du 23 décembre 1986.
  38. L'âge moyen de départ des salariés du privé avancé d'un an depuis 2003 in Les Échos
  39. «Retraites : les différences entre le public et le privé», LeMonde. Fr, 4 mai 2010.
  40. Fonctionnaires : Santini veut l'équité des régimes, Nouvelvobs. com
  41. «Retraites des fonctionnaires : 357 milliards à trouver», Le Figaro, 26 mai 2009

Voir aussi

Bibliographie

Liens externes

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